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则一定程度上存在过度管理的意味

来源/责任编辑:必威体育 时间:2019-03-20 10:25

  任何制度都是双刃剑。 静态的制度只是架构,架构漂亮,不代表效果好。制度效果取悦于运行机制。中介超市就是这样的制度,由政府建立,对市场起导向作用,效果如何,取决于是否被合理运用。行政审批中介机构改革的主要目的是简政放权,激活市场,政府管少管好,在放权的过程中加强监管,实现服务型政府。所谓“管少管好”是要充分发挥政府规则制定角色,抽身事务性职能。

  中介超市是对行政审批中介的统一管理机制。这一制度运用得好,可成为政府规管行政审批中介市场的利器。运用不当,则可能跑偏,需要警惕。比如,如中介超市成为区域市场准入机制,则有出现地方保护主义的可能。为保护本地中介,外省市中介进入市场有可能多一道手续,地域流通性下降。此外,政府作为中介超市的标准制定者,应把握标准制定范围。准入标准制定适当,才可能实现有效监管。标准过宽,则监管不到位;标准过严、范围过广,则可能令市场缺乏活力。

  行政审批中介环节多、耗时长、垄断性强,一定程度影响了行政审批制度改革的成效。2015年4月起,国务院正式开启行政审批中介服务改革,要求各级人民政府根据实际情况,清理中介服务事项、破除垄断、切断利益关联、规范收费、实行清单管理,加强对中介服务的监管。于是各地纷纷改革创新。

  比如,为提高服务效率,多地为中介服务设立工作时限,向办事人承诺工作时长。如果中介机构出于市场竞争,自主承诺服务时限,是市场正常运作的结果,有利于中介机构优胜劣汰。但如果提出制定工作时限的是地方政府,则一定程度上存在过度管理的意味。首先,各类中介机构涉及领域复杂,业务专业性强,政府不是市场主体,较难贴近所有行业,把握合适的服务时限。其次,中介机构涉及多行业,面对庞大的市场主体,政府即便提出服务时限,也很难全面监管到位,保证承诺能够兑现。

  政府对行政审批中介应进行有效监管,在学的方面,要坚持高要求,这首先要杜绝对市场主体“管家式”事无巨细的管理。可以由市场实现的监管,

  “中介超市”是近年来行政审批中介改革的地方创新亮点之一。所谓超市,是一个实体或虚拟大厅,政府对合资格的中介给与准入超市资格,委托方可在超市内选择服务提供方。总体思路下, 各地对中介超市的探索经验不一,有的地方欲将中介超市作为区域市场准入门槛,超市内的中介几乎囊括了区域内全部既有中介,未来新进入区域的中介机构则要符合区域准入标准。有的仅作为与区域既有市场共存的高标准遴选机制,进入超市的标准一般高于市场服务标准,为委托方提供多种选择。未够标准进入超市的中介,只有通过提高服务标准进入超市,才能获得市场认可,提高竞争力。

  政府应在服务经验、资质与质量上的制定准入超市的强制性要求。中介作为市场主体,有进入超市与否的自由。超市也并不应作为区域准入机制,而应成为与市场并存的高质量机制。够资格进入超市的中介机构自然享有较高声誉,也会赢得更多信赖,但优秀的服务质量如不能持续,则有可能被惩罚或除名。超市外的中介机构仍可以继续营业。如中介超市能称为市场信赖的平台,便会逐渐导向市场中的中介机构提高服务质量,进入超市。这样的运行机制下,中介超市的制度创新才可能真正实现激发市场活力,助力政府有效监管。

  有的地方政府通过有限监管兑现服务承诺时限。有限监管的意思是只监管部分中介。这时,中介超市成了政府管理中介绩效的平台,这不免歪曲了这一制度的初衷。还有地方将中介绩效纳入政府监管部门绩效考核内容,对主管部门问责。改革后,政府主管部门反而增加了督促中介绩效的职能,中介被政府管牢。

  实现有效监管的第一步是明晰监管什么,其次才是如何监管。这首先要杜绝对市场主体“管家式”事无巨细的管理。可以由市场实现的监管,政府不再插手。政府应主要扮演规则制定者的角色,并通过设立机制导向市场。

  学而思进、学而思做,在“做”中增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。使“学”不流于形式、不浅尝辄止;实现有效监管的第一步是明晰监管什么,并通过设立机制导向市场。其次才是如何监管。在做的方面,要坚持高标准,政府应主要扮演规则制定者的角色,政府不再插手。“两学一做”学习教育贵在真学真做。这是放权后应强化的职能。

  相对于《民法总则》第70条第2款,《公司法》第183条是旧的特别规定,而《民法总则》第70条第2款则是新的一般规定。对于新普旧特法律冲突应当如何适用法律,首先要确定旧的特别规定的效力。对此,最高法院印发的《审理行政案件座谈会纪要》(法[2004]96号)指出:“新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的,适用旧的特别规定;新的一般规定废止旧的特别规定的,适用新的一般规定。”也就是说,《公司法》第183条在《民法总则》施行后是否仍然具有继续适用的效力,应视《民法总则》的指示而定。在这方面,《民法总则》不仅在其第11条规定“其他法律对民事关系另有特别规定的,依照其规定”;而且其第70条第2款也规定“法律、行政法规另有规定的,依照其规定”,这应该是对包括《公司法》第183条在内的旧特别规定继续适用的明确指示。当然,这种新法指示也包括梁慧星教授所指的“考虑到法人类型不同,非营利法人和特别法人如何清算,应由法律、行政法规另行规定。”【7】不应以前者否定后者,或者以后者否定前者。至于前述那种以“《民法总则》把公司法的规定做了大量的变更”、“《民法总则》第七十条第二款的立法目的”为由而否定《公司法》第183条继续适用效力的观点,至少说是缺乏《民法总则》文本含义或法教义学解释依据的。【8】


 

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